CZGBC: Kultura zadávání veřejných zakázek

Z dosavadních zkušeností zadavatelů veřejných zakázek na šetrné budovy i potenciálních uchazečů vyplývá, že nejčastější komplikací jsou přijaté nabídky s podezřením na nepřiměřeně nízkou nabídkovou cenu. To je obvykle způsobené kombinací soutěže na dodavatele díla, kde je cena jediným hodnotícím kritériem, a podceněné projektové přípravy. V důsledku toho pak dochází často k rušení zakázek. Tyto problémy se týkají celé České republiky bez jakýchkoli regionálních rozdílů. Z praxe vyplývá, že zadavatelé i dodavatelé by uvítali vedle nabídkové ceny i další kvalitativní hodnotící kritéria. Cílem je změna celkové kultury zadávání veřejných zakázek tak, aby se staly atraktivní pro opravdu kvalitní uchazeče, kteří rezignovali na lacinou a často velmi nekvalitní konkurenci.

Od října 2016 platí novela zákona o zadávání veřejných zakázek. Ta se týká i zadávání zakázek na stavby v nejširším slova smyslu – od komplexních i dílčích renovací až po novostavby. Požadavek téměř nulové spotřeby energie platí pro všechny veřejné budovy již od roku 2018. Nový zákon o zadávání veřejných zakázek dává zadavateli na jednu stranu větší volnost při přípravě a průběhu zakázky, na druhou stranu má ale zadavatel větší odpovědnost. Zadavatelé z řad municipalit, kteří mají obvykle s výstavbou šetrných budov málo zkušeností, mohou mít proto právem obavy, jak vypsat veřejnou zakázku, aby budova byla nejen kvalitní, ale splňovala i požadavky na energetickou úspornost. Česká rada pro šetrné budovy proto na podzim pro zájemce uspořádala semináře, kde jim ukazovala způsoby a možnosti, jak nejlépe veřejné zakázky na stavby zadávat, a probírala s nimi také jejich každodenní komplikace a obavy při vypisování tendrů v této oblasti. Semináře ukázaly, že současná kultura zadávání veřejných zakázek na šetrné budovy je nízká a plná praktických problémů.

Cena jako jediné kritérium + podceněná projektová příprava = časté rušení zakázek

Kvalitní příprava veřejných zakázek má přímý vliv na efektivní využívání veřejných prostředků a na kvalitu díla. O to víc to platí u zakázek na nové a rekonstruované budovy, které jsou dlouhodobou investicí. Zkušenosti z praxe ukazují, že nejčastějším problémem jsou přijaté nabídky s nepřiměřeně nízkou nabídkovou cenou. To je obvykle způsobeno kombinací soutěže na dodavatele díla pouze „na cenu“ a tendrové projektové dokumentace pořízené obvykle také „na cenu“. Simona Kalvoda, výkonná ředitelka České rady pro šetrné budovy, dodává: „Mnozí zadavatelé i dodavatelé si již uvědomují, že nabídková cena jako jediné kritérium – bez zvláštního důrazu na kvalitu, trvanlivost a provozní náklady – je krátkozraký přístup. Zároveň je ale stále dost těch, kteří jdou při přípravě cestou nejmenšího odporu, vysoutěží nejlevnějšího dodavatele, ale o to víc komplikací je může čekat v dalších fázích projektu. Dalším důvodem pro ponechání tohoto jediného kritéria jsou obavy z diskriminujícího nadefinování požadavků nebo obava z kritiky z nehledání investičně nejlevnějšího řešení. Důsledkem a velkým problémem podceněné nekvalitní přípravy zadávací dokumentace je také časté rušení zakázek. Důvody jsou různé; zadavatel se obvykle od uchazečů dozví ve lhůtě pro podání nabídek o závažných nedostatcích, rozporech nebo nevhodnosti požadovaného řešení. Uchazeči pak ztrácejí motivaci a ochotu se dalších zakázek účastnit.“

Jak ven z problémů? Pomohlo by více kvalitativních hodnotících kritérií

Nejen zadavatelé, ale i dodavatelé, kteří mají zájem realizovat kvalitní dílo za odpovídající odměnu, se při diskusích na seminářích shodli, že by vedle nabídkové ceny uvítali další kvalitativní hodnotící kritéria ze sociální, environmentální, architektonické i ekonomické oblasti. „Česká rada pro šetrné budovy dokáže zadavatelům při přípravě vhodných podmínek a kritérií pomoci. Pro tyto účely má vytvořen široký tým odborníků z řad svých členských společností, kterých je aktuálně téměř 80,“ doplňuje Petr Zahradník, projektový manažer Rady. Pro zadavatele veřejných zakázek na stavby může být užitečná speciální příručka, kterou Rada připravila ve spolupráci s Ministerstvem průmyslu a obchodu a Ministerstvem pro místní rozvoj. Ta obsahuje mj. detailní postupy procesu zadávání zakázek, které odpovídají jak požadavkům na kvalitu budovy, tak i nárokům na optimální provoz, trvanlivost a udržitelnost. Příručku si lze stáhnout na webu Rady.

Komplikace s dotacemi

Další velmi často zmiňovaná komplikace souvisí s dotacemi, které se u veřejných projektů velmi často čerpají – nejčastěji Operační program životní prostředí. Příprava žádosti o dotaci i realizace bývají časově velmi omezené. Zadavatel proto spěchá s projektovou přípravou, z čehož mohou opět plynout chyby v dokumentaci – a ve fázi realizace je pak zadavatel v o to složitější vyjednávací pozici s dodavatelem díla při jakékoliv nesrovnalosti. Následkem jsou v lepším případě pod tlakem schválené vícepráce, aby se realizace nezpozdila. V horším případě, kdy má zadavatel důvody odstoupit od smlouvy a hledat jiného dodavatele, tento úkon neprovede opět kvůli termínu dokončení realizace a především riziku ztráty dotačních prostředků. Řešením i v tomto případě je připravit kvalitní zadání soutěže na projektovou přípravu i realizaci díla s kvalitativním vícekriteriálním hodnocením včetně hodnocení kvalit uchazeče, aby se tato rizika minimalizovala.

Projektová příprava kvalitněji

Jak nepodcenit projektovou přípravu veřejných zakázek na šetrné stavby? „I zde je jednoznačně řešením využívat vhodné zákonné nástroje, jako jsou předběžné tržní konzultace s potenciálními uchazeči ještě před samotným vypsáním zakázky. Budoucí investor před samotným zadáním zakázky transparentně a doložitelně konzultuje s potenciálními dodavateli, jaké jsou možnosti a vhodná technická řešení, o kterých zadavatel při rychle se vyvíjejícím trhu ani neví a mohl by tak zadat zakázku nevhodně a třeba si tím omezit pořízení efektivnějšího řešení. Princip spočívá v transparentní diskusi s odborníky v roli potenciálních dodavatelů. Ti mohou zadavateli vysvětlit aktuální možnosti, které na trhu jsou a které mohou být vhodné pro konkrétní projekt. Konzultace probíhají před vypsáním veřejné zakázky a jejich průběh musí být dokumentován. Informace se musí objevit také v samotné zadávací dokumentaci. Subjekty, které se zadavatelem konzultovaly, se mohou účastnit veřejné zakázky jako běžní uchazeči. V případě šetrných budov se princip může vhodně využít při hledání optimálních inovativních řešení zdrojů energie, moderních materiálů, tzv. chytrých řešení atd.,“ odpovídá Petr Zahradník.

Další možností, kterou zákon výrazněji podporuje, je jednací řízení s uveřejněním, kdy zadavatel může v průběhu řízení s uchazeči jednat a dolaďovat řešení zakázky. Zejména u tak komplexních zakázek, jako je příprava a realizace budov, jsou tyto možnosti pro zadavatele klíčové.

Podobně může pomoci zadávání požadovaného díla takzvaně na funkci a výkon, které umožňuje zadavateli definovat funkční výsledek, kterého chce dosáhnout, nikoliv detailní popis způsobu, jak výsledku dosáhnout. Například stavba školy se dá definovat tradičním způsobem podrobnou tendrovou projektovou dokumentací s výkazem výměr; zde ale někdy kvůli levně pořízené nekvalitní projektové dokumentaci položky chybějí a vznikají zbytečné vícepráce a konflikty na stavbě. Při zadání na funkci a výkon se definuje konečný stav, tedy architektonické ztvárnění, kapacity tříd a zázemí, dispoziční a typologické řešení, kde má být umístěna jaká technologie nebo zařizovací předmět atd.; pochopitelně je podmínkou soulad s veškerou relevantní legislativou a normami. V principu: co není v tomto zadání konkrétně nadefinováno, určuje dodavatel. Při zadávání na funkci a výkon je nutné, aby pečlivé zadání vytvořil odborný tým.

Šetrná budova – nejen z hlediska investice a nákladů na energii

Při přípravě projektů by se měly brát v potaz i další zásady: nejen zákonem určená míra energetické náročnosti, ale i další parametry tak, aby vzniklo komplexní kvalitní dílo. Šetrná budova má mít nejen minimální spotřebu energie, ale také pitné vody. Měla by být postavena z šetrných recyklovaných nebo znovuvyužitelných materiálů s důrazem na minimalizaci vzniku odpadů během stavby i za provozu budovy. Prostředí uvnitř by mělo být pro uživatele zdravé a podporovat produktivitu práce. Zároveň by měla respektovat krajinný ráz nebo okolní urbanismus. Jedním z podstatných prvků šetrné budovy je také používání kvalitních materiálů. Zdraví neškodné materiály by měly být v současné době už samozřejmým standardem. Řada investorů už jde dál za samotnou funkčnost a nezávadnost materiálů: požaduje materiály s vyhodnocením EPD (environmentální prohlášení o produktu), což je soubor transparentních informací o vlivu produktu (výrobku nebo služby) na životní prostředí v průběhu jeho životního cyklu. Souhrnně řečeno: správná šetrná budova je šetrná k životnímu prostředí. Kromě nízké energetické náročnosti bere ohled také na použité materiály v souladu s principy oběhového hospodářství nebo na úsporu pitné vody při provozu budovy. Je šetrná vůči vlastníkovi – řešení projektu je v dlouhodobém pohledu ekonomicky optimální. V neposlední řadě je šetrná také vůči uživatelům: zdravé vnitřní prostředí je totiž klíčové pro kvalitní spánek nebo produktivitu práce.

Být dobrým hospodářem znamená změnit kulturu zadávání veřejných zakázek na šetrné stavby

„V souvislosti s vynakládáním veřejných prostředků často slýcháme o tom, že municipality by měly být dobrým hospodářem. Pokud chceme mít v České republice opravdu kvalitní, zdravé a energeticky úsporné budovy, které přetrvají desetiletí, měla by se změnit celková kultura zadávání veřejných zakázek. Tak, aby se staly zajímavé pro další kvalitní uchazeče, kteří logicky rezignovali na lacinou, často nekvalitní konkurenci. Právě využití kvalitativních hodnotících kritérií spolu s hodnocením referenčních staveb uchazeče může zadavatelům pomoci snížit riziko přijetí nekvalitní nabídky. Zadavatelé zároveň musí být připraveni investovat do přípravy více peněz i času, což se jim ale v dalších fázích mnohonásobně vrátí. K motivaci uchazečů účastnit se veřejných zakázek samozřejmě přispěje požadavek kvalitního řešení namísto toho nejlevnějšího. Zadavatelé tak získají optimálnější výsledky, dodavatelé pak odpovídající finanční ohodnocení jejich kvality a know-how,“ uzavírá Simona Kalvoda.

Od října 2016 platí novela zákona o zadávání veřejných zakázek. Ta se týká i zadávání zakázek na stavby v nejširším slova smyslu – od komplexních i dílčích renovací až po novostavby. Požadavek téměř nulové spotřeby energie platí pro všechny veřejné budovy již od roku 2018. Nový zákon o zadávání veřejných zakázek dává zadavateli na jednu stranu větší volnost při přípravě a průběhu zakázky, na druhou stranu má ale zadavatel větší odpovědnost. Zadavatelé z řad municipalit, kteří mají obvykle s výstavbou šetrných budov málo zkušeností, mohou mít proto právem obavy, jak vypsat veřejnou zakázku, aby budova byla nejen kvalitní, ale splňovala i požadavky na energetickou úspornost. Česká rada pro šetrné budovy proto na podzim pro zájemce uspořádala semináře, kde jim ukazovala způsoby a možnosti, jak nejlépe veřejné zakázky na stavby zadávat, a probírala s nimi také jejich každodenní komplikace a obavy při vypisování tendrů v této oblasti. Semináře ukázaly, že současná kultura zadávání veřejných zakázek na šetrné budovy je nízká a plná praktických problémů.

Cena jako jediné kritérium + podceněná projektová příprava = časté rušení zakázek

Kvalitní příprava veřejných zakázek má přímý vliv na efektivní využívání veřejných prostředků a na kvalitu díla. O to víc to platí u zakázek na nové a rekonstruované budovy, které jsou dlouhodobou investicí. Zkušenosti z praxe ukazují, že nejčastějším problémem jsou přijaté nabídky s nepřiměřeně nízkou nabídkovou cenou. To je obvykle způsobeno kombinací soutěže na dodavatele díla pouze „na cenu“ a tendrové projektové dokumentace pořízené obvykle také „na cenu“. Simona Kalvoda, výkonná ředitelka České rady pro šetrné budovy, dodává: „Mnozí zadavatelé i dodavatelé si již uvědomují, že nabídková cena jako jediné kritérium – bez zvláštního důrazu na kvalitu, trvanlivost a provozní náklady – je krátkozraký přístup. Zároveň je ale stále dost těch, kteří jdou při přípravě cestou nejmenšího odporu, vysoutěží nejlevnějšího dodavatele, ale o to víc komplikací je může čekat v dalších fázích projektu. Dalším důvodem pro ponechání tohoto jediného kritéria jsou obavy z diskriminujícího nadefinování požadavků nebo obava z kritiky z nehledání investičně nejlevnějšího řešení. Důsledkem a velkým problémem podceněné nekvalitní přípravy zadávací dokumentace je také časté rušení zakázek. Důvody jsou různé; zadavatel se obvykle od uchazečů dozví ve lhůtě pro podání nabídek o závažných nedostatcích, rozporech nebo nevhodnosti požadovaného řešení. Uchazeči pak ztrácejí motivaci a ochotu se dalších zakázek účastnit.“

Jak ven z problémů? Pomohlo by více kvalitativních hodnotících kritérií

Nejen zadavatelé, ale i dodavatelé, kteří mají zájem realizovat kvalitní dílo za odpovídající odměnu, se při diskusích na seminářích shodli, že by vedle nabídkové ceny uvítali další kvalitativní hodnotící kritéria ze sociální, environmentální, architektonické i ekonomické oblasti. „Česká rada pro šetrné budovy dokáže zadavatelům při přípravě vhodných podmínek a kritérií pomoci. Pro tyto účely má vytvořen široký tým odborníků z řad svých členských společností, kterých je aktuálně téměř 80,“ doplňuje Petr Zahradník, projektový manažer Rady. Pro zadavatele veřejných zakázek na stavby může být užitečná speciální příručka, kterou Rada připravila ve spolupráci s Ministerstvem průmyslu a obchodu a Ministerstvem pro místní rozvoj. Ta obsahuje mj. detailní postupy procesu zadávání zakázek, které odpovídají jak požadavkům na kvalitu budovy, tak i nárokům na optimální provoz, trvanlivost a udržitelnost. Příručku si lze stáhnout na webu Rady.

Komplikace s dotacemi

Další velmi často zmiňovaná komplikace souvisí s dotacemi, které se u veřejných projektů velmi často čerpají – nejčastěji Operační program životní prostředí. Příprava žádosti o dotaci i realizace bývají časově velmi omezené. Zadavatel proto spěchá s projektovou přípravou, z čehož mohou opět plynout chyby v dokumentaci – a ve fázi realizace je pak zadavatel v o to složitější vyjednávací pozici s dodavatelem díla při jakékoliv nesrovnalosti. Následkem jsou v lepším případě pod tlakem schválené vícepráce, aby se realizace nezpozdila. V horším případě, kdy má zadavatel důvody odstoupit od smlouvy a hledat jiného dodavatele, tento úkon neprovede opět kvůli termínu dokončení realizace a především riziku ztráty dotačních prostředků. Řešením i v tomto případě je připravit kvalitní zadání soutěže na projektovou přípravu i realizaci díla s kvalitativním vícekriteriálním hodnocením včetně hodnocení kvalit uchazeče, aby se tato rizika minimalizovala.

Projektová příprava kvalitněji

Jak nepodcenit projektovou přípravu veřejných zakázek na šetrné stavby? „I zde je jednoznačně řešením využívat vhodné zákonné nástroje, jako jsou předběžné tržní konzultace s potenciálními uchazeči ještě před samotným vypsáním zakázky. Budoucí investor před samotným zadáním zakázky transparentně a doložitelně konzultuje s potenciálními dodavateli, jaké jsou možnosti a vhodná technická řešení, o kterých zadavatel při rychle se vyvíjejícím trhu ani neví a mohl by tak zadat zakázku nevhodně a třeba si tím omezit pořízení efektivnějšího řešení. Princip spočívá v transparentní diskusi s odborníky v roli potenciálních dodavatelů. Ti mohou zadavateli vysvětlit aktuální možnosti, které na trhu jsou a které mohou být vhodné pro konkrétní projekt. Konzultace probíhají před vypsáním veřejné zakázky a jejich průběh musí být dokumentován. Informace se musí objevit také v samotné zadávací dokumentaci. Subjekty, které se zadavatelem konzultovaly, se mohou účastnit veřejné zakázky jako běžní uchazeči. V případě šetrných budov se princip může vhodně využít při hledání optimálních inovativních řešení zdrojů energie, moderních materiálů, tzv. chytrých řešení atd.,“ odpovídá Petr Zahradník.

Další možností, kterou zákon výrazněji podporuje, je jednací řízení s uveřejněním, kdy zadavatel může v průběhu řízení s uchazeči jednat a dolaďovat řešení zakázky. Zejména u tak komplexních zakázek, jako je příprava a realizace budov, jsou tyto možnosti pro zadavatele klíčové.

Podobně může pomoci zadávání požadovaného díla takzvaně na funkci a výkon, které umožňuje zadavateli definovat funkční výsledek, kterého chce dosáhnout, nikoliv detailní popis způsobu, jak výsledku dosáhnout. Například stavba školy se dá definovat tradičním způsobem podrobnou tendrovou projektovou dokumentací s výkazem výměr; zde ale někdy kvůli levně pořízené nekvalitní projektové dokumentaci položky chybějí a vznikají zbytečné vícepráce a konflikty na stavbě. Při zadání na funkci a výkon se definuje konečný stav, tedy architektonické ztvárnění, kapacity tříd a zázemí, dispoziční a typologické řešení, kde má být umístěna jaká technologie nebo zařizovací předmět atd.; pochopitelně je podmínkou soulad s veškerou relevantní legislativou a normami. V principu: co není v tomto zadání konkrétně nadefinováno, určuje dodavatel. Při zadávání na funkci a výkon je nutné, aby pečlivé zadání vytvořil odborný tým.

Šetrná budova – nejen z hlediska investice a nákladů na energii

Při přípravě projektů by se měly brát v potaz i další zásady: nejen zákonem určená míra energetické náročnosti, ale i další parametry tak, aby vzniklo komplexní kvalitní dílo. Šetrná budova má mít nejen minimální spotřebu energie, ale také pitné vody. Měla by být postavena z šetrných recyklovaných nebo znovuvyužitelných materiálů s důrazem na minimalizaci vzniku odpadů během stavby i za provozu budovy. Prostředí uvnitř by mělo být pro uživatele zdravé a podporovat produktivitu práce. Zároveň by měla respektovat krajinný ráz nebo okolní urbanismus. Jedním z podstatných prvků šetrné budovy je také používání kvalitních materiálů. Zdraví neškodné materiály by měly být v současné době už samozřejmým standardem. Řada investorů už jde dál za samotnou funkčnost a nezávadnost materiálů: požaduje materiály s vyhodnocením EPD (environmentální prohlášení o produktu), což je soubor transparentních informací o vlivu produktu (výrobku nebo služby) na životní prostředí v průběhu jeho životního cyklu. Souhrnně řečeno: správná šetrná budova je šetrná k životnímu prostředí. Kromě nízké energetické náročnosti bere ohled také na použité materiály v souladu s principy oběhového hospodářství nebo na úsporu pitné vody při provozu budovy. Je šetrná vůči vlastníkovi – řešení projektu je v dlouhodobém pohledu ekonomicky optimální. V neposlední řadě je šetrná také vůči uživatelům: zdravé vnitřní prostředí je totiž klíčové pro kvalitní spánek nebo produktivitu práce.

 

Být dobrým hospodářem znamená změnit kulturu zadávání veřejných zakázek na šetrné stavby

„V souvislosti s vynakládáním veřejných prostředků často slýcháme o tom, že municipality by měly být dobrým hospodářem. Pokud chceme mít v České republice opravdu kvalitní, zdravé a energeticky úsporné budovy, které přetrvají desetiletí, měla by se změnit celková kultura zadávání veřejných zakázek. Tak, aby se staly zajímavé pro další kvalitní uchazeče, kteří logicky rezignovali na lacinou, často nekvalitní konkurenci. Právě využití kvalitativních hodnotících kritérií spolu s hodnocením referenčních staveb uchazeče může zadavatelům pomoci snížit riziko přijetí nekvalitní nabídky. Zadavatelé zároveň musí být připraveni investovat do přípravy více peněz i času, což se jim ale v dalších fázích mnohonásobně vrátí. K motivaci uchazečů účastnit se veřejných zakázek samozřejmě přispěje požadavek kvalitního řešení namísto toho nejlevnějšího. Zadavatelé tak získají optimálnější výsledky, dodavatelé pak odpovídající finanční ohodnocení jejich kvality a know-how,“ uzavírá Simona Kalvoda.

Zdroj: Česká rada pro šetrné budovy (CZGBC)